Dossier thématique – Partie 3 : L’Union européenne, une démocratie représentative

 

 L’Union européenne, une démocratie représentative

 

TITRE II (TUE)

DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRINCIPES DÉMOCRATIQUES

Article 10

  1. Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative.
  2. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen.

Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens.


  L’Union est une démocratie doublement représentative construite par le vote des citoyens à deux niveaux :

– directement au niveau du Parlement européen (PE)

– indirectement aux niveaux du Conseil européen et du Conseil (de l’Union)

Notons que l’article précise bien qu’au second niveau ce sont les États qui sont représentés et qui constituent des institutions intergouvernementales.

Construite sur la coexistence en son sein de deux légitimités, celle des citoyens et celle des États, la démocratie représentative de l’Union européenne est d’emblée confrontée au problème politique de leur concurrence devant l’opinion publique européenne. Il s’ensuit une tension permanente entre deux logiques : la logique supranationale et la logique intergouvernementale.

Le Parlement, cœur de la représentation politique en Union européenne

  • D’une Assemblée désignée à un Parlement élu

   Jusqu’en 1979, l’Assemblée parlementaire des Communautés européennes, devenue Parlement européen en 1962, est composée de députés désignés par les parlements nationaux en leur sein. Suite à une initiative franco-allemande, les chefs d’État et de gouvernement décident, en 1976, l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct.

   Depuis 1979, tous les cinq ans, dans leur pays respectif, les citoyens européens élisent leurs représentants selon un mode de scrutin proportionnel de liste. Les modalités du vote différent selon les pays. Le nombre de députés par pays varie en fonction de la population.

   Les eurodéputés, (751 en 2014, 705 en 2019), se regroupent par affinités politiques et constituent des groupes politiques transnationaux constitués d’un moins 25 députés issus de 7 États membres au minimum. Jusqu’ici, aucun groupe ne détenant la majorité absolue, les décisions sont votées par des coalitions du moment.

  • D’une instance consultative à une institution majeure

   Au fil des traités, depuis trois décennies, le Parlement européen n’a cessé d’acquérir de nouveaux pouvoirs. Acte unique, Maastricht, Amsterdam et Nice ont transformé le statut du Parlement européen d’assemblée consultative en organe décisionnel. Le traité de Lisbonne (2007) entré en application en 2009 a placé le Parlement sur un pied d’égalité avec le Conseil des ministres.

   Le Parlement européen remplit trois fonctions :

   Le PE détient, avec le Conseil, l’autorité budgétaire. En 1970 et en 1975, les traités de Luxembourg et de Bruxelles ont conféré au parlement un pouvoir budgétaire en matière de dépenses à égalité avec le Conseil. Le traité de Lisbonne a simplifié la procédure budgétaire et l’a transformée en codécision budgétaire. Le PE adopte l’ensemble du budget annuel que la signature de son président rend exécutoire et il en contrôle l’exécution.

  Le PE partage, avec le Conseil, le pouvoir de légiférer. En 1986, l’Acte unique, en introduisant la procédure de coopération, a doté le PE du pouvoir législatif. Tout en étendant la procédure de coopération, le traité de Maastricht a instauré la procédure de codécision pour la plupart des domaines législatifs (sauf affaires étrangères, défense, fiscalité..). Les traités d’Amsterdam et de Nice ont étendu les domaines de la codécision et fait du PE un colégislateur sur un pied d’égalité avec le Conseil. Depuis le traité de Lisbonne, la codécision, rebaptisée procédure législative ordinaire, est la procédure de prise de décision la plus courante et concerne des domaines particulièrement importants, tels que la politique agricole commune, le droit des consommateurs, la politique de l’environnement, la justice et la sécurité , etc.

Dans certains autres domaines, l’approbation ou l’avis du PE sont requis (par exemple : la protection sociale ou la signature de traités internationaux).

  Le PE exerce un contrôle démocratique sur les autres institutions, notamment sur la Commission européenne.

– Si, depuis 1981, le Parlement avait pris l’habitude d’«investir» de manière informelle la Commission, c’est le traité de Maastricht qui a accordé au PE le pouvoir d’approuver la composition finale de la Commission et c’est le traité d’Amsterdam qui a soumis la nomination du président de la Commission à son approbation préalable, avant la désignation des autres membres de la Commission. Le traité de Lisbonne a ajouté que le candidat au poste de président de la Commission doit être choisi en tenant compte des résultats des élections européennes.

– Le PE contrôle l’activité de la Commission par le biais des questions parlementaires (écrites et orales) et des commissions d’enquête. Il peut renverser la Commission au moyen d’une motion de censure dont l’adoption nécessite un vote à la majorité des 2/3.

– Par ailleurs, annuellement, le Président de la Banque centrale européenne (BCE) rend compte au Parlement européen de l’action de l’Institut monétaire.

– En matière de politique étrangère et de sécurité commune, le Parlement peut adresser au Conseil des questions ou des recommandations.

  • Le Parlement, au cœur de la démocratie européenne

  Le PE possède un siège officiel, Strasbourg. Il est incarné par un(e) Président(e) élu(e) qui, avec 14 vice-présidents, compose le Bureau du Parlement. L’organisation administrative est assurée par le Secrétariat général installé à Luxembourg.

  Il est une institution délibérative : à Strasbourg, se déroulent les douze sessions plénières mensuelles publiques au cours desquelles est adoptée la législation européenne (règlements, directives et décisions). Le vote à Strasbourg doit réunir au moins 1/3 des députés et, sauf exception, se fait à main levée et à la majorité des exprimés. Des sessions additionnelles se tiennent à Bruxelles.

  Le travail législatif préparatoire est réalisé par des commissions permanentes spécialisées (20) qui, deux fois par mois, se  réunissent, en séance publique à Bruxelles.

   Le PE se veut lien permanent avec les citoyens. Il élit le Médiateur européen et dans chaque État membre, les Bureaux d’Information travaillent à promouvoir l’idée européenne. Par ailleurs, le Parlement reçoit les pétitions individuelles ou collectives de citoyens sur toute question relevant de la compétence de l’Union.

 

L’Union européenne, une démocratie représentative « inachevée »

  • La démocratie représentative européenne présente plusieurs limites

○ Election européenne ou élections nationales ?

 Si le mode de scrutin est identique d’un État membre à l’autre, (proportionnelle de liste à un tour), les modalités d’organisation varient d’un pays à l’autre et ce sont bien 27 élections nationales qui se dérouleront du 23 au 26 mai 2019.
Bien que des partis aient été construits au niveau européen (PPE par exemple), la campagne électorale européenne est animée par les partis nationaux sur des enjeux nationaux principalement.
Il en résulte une participation électorale faible et en baisse régulière depuis 1979 ce qui traduit un désintérêt de  nombreux citoyens européens.         

○ Le fonctionnement du Parlement européen a de quoi décontenancer le citoyen.

  Sur la forme, le débat européen est rendu peu dynamique par la contrainte du multilinguisme et la navette permanente entre Bruxelles et Strasbourg. Sur le fond, en l’absence de clivages forts entre les groupes politiques dominants et du fait de la recherche permanente du consensus, les débats feutrés à Strasbourg contrastent avec la vigueur des débats nationaux.
En outre, la complexité, la diversité et la technicité des sujets abordés peuvent expliquer la faible couverture médiatique des débats parlementaires européens.

○ Une capacité d’influence encore incomplète

  A la différence d’un parlement national, le PE ne possède pas le pouvoir d’initiative législative.
Dans les domaines législatifs dans lesquels le Conseil statue à l’unanimité, par exemple les mesures de lutte contre la discrimination ou l’adhésion d’un pays à l’Union, le PE est sollicité seulement pour approbation.
Le PE n’a pas de capacité d’impulsion. Il en est réduit à relayer  la parole des citoyens usant du droit de pétition.
Pourtant, en offrant une tribune solennelle à des personnalités politiques et morales de premier plan, récompensant l’action de certaines d’entre elles (prix Sakharov), le PE honore et incarne les valeurs de l’Union.

  • Pour répondre à ces limites, des procédures de démocratie participative sont proposées

○ ICE

  Depuis le traité de Lisbonne, l’Initiative citoyenne européenne permet aux citoyens de proposer des changements juridiques dans n’importe quel domaine dans lequel la Commission européenne est habilitée à présenter des propositions législatives. Une fois que l’initiative a recueilli 1 million de signatures dans au moins sept États membres, la Commission décide des mesures de suivi à lui donner.

○ Les consultations citoyennes

  Les consultations publiques lancées par la Commission européenne ont pour objectif de donner la parole aux citoyens pour recueillir leur avis mais aussi leurs propositions sur les politiques européennes. Elles sont nombreuses et les thématiques variées : « Échange de données pour lutter contre la fraude à la TVA dans le commerce électronique » ou « Mise en œuvre du plan d’action pour l’Atlantique »…sans oublier la consultation sur l’avenir de l’Europe.

La transparence :

  Elle est inscrite dans les traités :
« Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile. » Titre II. Art 11. alinéa 2 (TUE)
« Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support […]  Titre II. Art 15 alinéa 3 (TFUE)

Des progrès notables ont été accomplis ces dernières années (cf. les négociations commerciales).

 


 

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